Korte introductie twee-fasen-proces

mr. N. (Natasja) van Wijk-van Gilst

Wetenschappelijk medewerker / Redacteur

Visie van Rijkswaterstaat: waarom het twee-fasen-proces

In mei 2019 is door RWS, de grootste opdrachtgever in Nederland, in het rapport ‘De toekomstige opgave’ (ook wel ‘het McKinsey rapport) een koerswijziging aangekondigd: RWS stapt over op het twee-fasen-proces. (1)

Waarom zet RWS nu in op deze koerswijziging?

RWS en de GWW-sector staan aan de vooravond van een grote opgave. De komende jaren moet een flink aantal grote complexe infrastructuurprojecten worden uitgevoerd en neemt het totale werkpakket aan beheer, onderhoud, vervanging en renovatie toe. Het werk wordt bovendien complexer: de toepassing van nieuwe technologie, de duurzaamheidsambities en de complexe omgeving vragen om nieuwe oplossingen. Het uitvoeren van deze opgave zal ook voor de markt een forse uitdaging zijn.

Nederland heeft nu maar een kleine groep bedrijven die deze complexe bouwopdrachten aankan. Om genoeg marktpartijen te blijven interesseren voor de projecten en zo voldoende concurrentie te houden, is een nieuwe aanpak voor de totale bouwproductieketen noodzakelijk, aldus RWS. In ‘De toekomstige opgave’ wordt geconcludeerd dat RWS als grote opdrachtgever in de GWW-sector de koers van het inkoop- en marktbeleid hier op zal moeten bijsturen. Voor de kortere termijn komt RWS daarom met vernieuwingen in de contracten. Het gaat daarbij om experimenten met het twee-fasen-proces en om het portfoliocontract. In deze bijdrage wordt ingegaan op het twee-fasen-proces. (2)

Wat houdt het twee-fasen-proces in?

Kort gezegd: in het twee-fasen-proces volgt de prijsbepaling voor de bouwfase pas na de ontwerp- of engineeringsfase. Er is dan meer informatie bekend, wat leidt tot minder onzekerheden en financiële risico’s en biedt daarmee perspectief op een betere risicoverdeling.

Variabelen

Inmiddels heeft RWS een aantal projecten waar tot nu toe ervaring is opgedaan met het twee-fasen-proces geëvalueerd. Daarnaast heeft RWS in deze evaluatie een beperkt literatuuronderzoek opgenomen betreffende ontwikkelingen in het Verenigd Koninkrijk ten aanzien van ‘Early Contractor Involvement’ en het zogenaamde bouwteam in Nederland.(3)

Uit de onderzochte projecten en modellen zijn door RWS de belangrijkste overeenkomsten en verschillen geïdentificeerd, waaruit toekomstige projecten inspiratie op kunnen doen. De belangrijkste vragen zijn daarbij: 1) welke onzekerheden moeten worden afgevangen in het 2-fasen proces, 2) de impact die de geformuleerde onzekerheden hebben op de verdere uitwerking van het (definitieve) ontwerp en de prijs, 3) de noodzakelijke inspanning van de markt tijdens en na de aanbesteding en 4) de exit-strategie indien partijen met betrekking tot ontwerp en/of prijs niet tot elkaar kunnen komen.
Vervolgens kan men het project verder inrichten aan de hand van de volgende variabelen:

Scope: afgezien van de vast te stellen onzekerheden ten aanzien van bijvoorbeeld het verdere ontwerp en/of toestand van het areaal kan ook de planuitwerking hierin worden meegenomen.
Prijsvorming: plafondbedrag gecombineerd met eenheidsprijzen, directe kosten met opslag of een vast inschrijvingsbedrag voor onderdelen waarvoor een vaste prijs kan worden afgegeven, gecombineerd met een herijking van die onderdelen die te onzeker zijn voor een vaste prijs bij inschrijving. Eventueel aangevuld met checks and balances zoals een accountantsverklaring op directe kosten (indien wordt gewerkt met opslagpercentages), kostencommissies en/of inzage in offertes van onderaannemers en leveranciers. (Gekozen opties moeten uiteraard in overeenstemming zijn met de Aanbestedingswet 2012).
Mate van belangrijkheid van de prijs tijdens gunning: aangegeven moet worden op welke wijze de prijs meetelt in de gunningsbeslissing
Moment van prijsvorming: definitieve prijsvorming kan plaatsvinden voorafgaand aan de gunning of daarna (met bij de laatste optie als consequentie dat er een heldere exit strategie dient te worden vastgelegd).
Risicoverdeling: opdrachtgever en opdrachtnemer kunnen gezamenlijk bepalen hoe zij (een deel van) de risico’s verdelen, of de opdrachtgever kan dat eenzijdig voorschrijven.
Exit: de varianten van een mogelijke exit (of go/no-go) verschillen afhankelijk van welke voorwaarden voor een exit zijn vastgelegd indien men er niet uitkomt over bijvoorbeeld de prijs, ontwerp en/of vergunning.
Mate van ontwerpvrijheid: door een vroegtijdige integratie van ontwerp, kostenramingen en productiemogelijkheden kan een beter maakbaar ontwerp worden gerealiseerd. De mate van ontwerpvrijheid wordt (mede) bepaald door de impact die de geformuleerde onzekerheden hebben op de verdere uitwerking ervan.
Integratie van teams en systemen.
Combinatievorming: vrije combinatievorming of een opdrachtgever die zelf een ingenieursbureau en een aannemer selecteert.(4)

Uit het onderzoek blijkt dat het verschil in aanpak van de onderzochte projecten zit in de scope van het werk (planuitwerking wel of niet in de scope), de manier van prijsvorming en het moment waarop de fases worden geknipt. (5)

De voorlopige conclusies van RWS

Uit de inventarisatie blijkt dat niet alle projecten geschikt zijn om voor een 2-fasen-proces in te zetten. Een 2-fasen-proces lijkt vooral van toegevoegde waarde te zijn bij projecten waar meerdere en/of grotere onzekerheden het moeilijk, zo niet onmogelijk maken om een redelijke prijs af te geven in een reguliere aanbestedingsprocedure. Voor eenvoudige (‘rechttoe-rechtaan’-) projecten heeft het 2-fasen-proces binnen de onderzochte casuïstiek in Nederland geen toegevoegde waarde, aldus de evaluatie. In de inventarisatie is ook gekeken of het 2-fasen-proces toegevoegde waarde heeft bij het realiseren van de maatschappelijke opgave waar Rijkswaterstaat en markt voor gesteld staan. De eerste signalen zijn positief, maar door het beperkt aantal projecten dat is gerealiseerd met het 2-fasen-proces is het echter nog te vroeg om die conclusie te kunnen trekken.(6)

Uitgelicht: (het moment van) prijsvorming

Hieronder volgt een kort overzicht met een deel van bij het Instituut voor Bouwrecht hierover verschenen literatuur,. In die literatuur wordt dieper ingegaan op problemen die zich kunnen voordoen bij twee-fasen aanbesteden en contracteren en die betrekking hebben op (het moment van) prijsvorming.(7)

Eindnoten

1. Toekomstig opgave Rijkswaterstaat: Perspectief op de uitdagingen en verbetermogelijkheden in de GIW-sector, mei 2019.
2. De toekomstige opgave, p. 7 en 8.
3. Evaluatie 2-fasen proces. Leerervaringen uit projecten, 28 mei 2020, p. 9 (zie ook: <https://www.rijkswaterstaat.nl/nieuws/2020/08/rijkswaterstaat-inventariseert-ervaringen-met-2-fasenproces-bij-projecten.aspx>). Op het genoemde literatuuronderzoek wordt in deze bijdrage verder niet ingegaan, daarvoor zij verwezen naar de evaluatie zelf.
4. Evaluatie 2-fasen proces. Leerervaringen uit projecten, p. 9, 10 en 31.
5. Evaluatie 2-fasen proces. Leerervaringen uit projecten, p. 20.
6. Evaluatie 2-fasen proces. Leerervaringen uit projecten, p. 8.
7. Dit overzicht is niet uitputtend en gaat niet specifiek in op het twee-fasen-proces als zodanig. Het toepassen van en problemen bij het aspect prijsbepaling/prijsvorming is echter bij toepassing in andere contractsvormen kan ook bij het twee-fasen-proces worden ingezet.

Zie ook:

B. van den Berg, ‘Risicoreductie bij grote geïntegreerde contracten’, in: A.G. Bregman, E.M. Bruggeman, A.M.B. Chao, N. van Wijk – van Gilst, Eindafrekening met pepernoten. Voor een onbetaalbare bijdrage aan het bouwrecht and beyond, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2019
M.A.B. Chao-Duivis, De zaak van de smeltende dinosaurus. Overpeinzingen bij 22 jaar werken in de wereld van het bouwrecht, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2019, p. 54 e.v.
M.B. Klijn, ‘Prijsvorming bij alliantiecontracten’, in: Van het gebaande pad. Opstellen aangeboden aan mr. A.G.J. van Wassenaer, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2016, p. 27 e.v.
B. van den Berg, ‘Over onzekerheid en vaste-prijscontracten’, in: Van het gebaande pad. Opstellen aangeboden aan mr. A.G.J. van Wassenaer, p. 141 e.v.
RvA 30 december 2014, No. 71.932, TBR 2015/66, mt. nt. R.G.T. Bleeker
D.E. van Werven, ‘Werken prijzen’, BR 2005, p. 550
J.G.J. Janssen, ‘Aanbesteding van een geïntegreerd project, de inbedding van de UAV-GC 2000 in de (Europese) aanbestedingsregelgeving’, BR 2000, p. 723