Overzichtsblog: ‘stikstof verkort-II’

Datum bericht: 15 april 2026

In een eerder blog schreef ik dat de stikstofproblematiek een actueel en complex juridisch én maatschappelijk vraagstuk is in Nederland. Nu, ongeveer een jaar later, blijkt die opmerking nog even relevant. In dit korte overzicht bespreek ik daarom enkele belangwekkende uitspraken die in dit jaar zijn gepubliceerd. Deze zaken hebben stikstof als gemeenschappelijke factor, maar belichten allemaal een verschillend aspect van de problematiek.

Meer achtergrondinformatie? Zie de verschillende publicaties, de podcast en cursussen van het IBR over dit onderwerp.

Ter herinnering: de stikstofproblematiek in Nederland draait kort samengevat om het volgende. Door menselijke activiteiten als industrie, (land)bouw en verkeer komt er stikstof in de natuur (lucht en bodem). Een te hoge emissie en depositie van stikstof verstoort de natuur, wat leidt tot een verarming van ecosystemen en verlies van biodiversiteit. Het stikstofprobleem raakt op die manier ook andere maatschappelijke vraagstukken, zoals het woningtekort. De uitdaging van het probleem ligt bij het vinden van een balans tussen economische belangen en milieubescherming. Mede om die reden is de stikstofproblematiek een politiek en maatschappelijk gevoelig onderwerp.¹

De drie uitspraken die in onderstaande tekst centraal staan, zijn recent gewezen en illustreren enkele van de verschillende facetten en uitdagingen die met stikstofproblematiek zijn gemoeid. Achtereen volgens worden besproken: de ViA15-vervolg-uitspraak met de nadruk op de beoordeling op het additionaliteitsvereiste bij dit project, de Vliehorst-uitspraak over één-en-hetzelfde project en de Pasgeld-West-uitspraak over intern salderen bij plannen.

De uitspraken worden volgens een vaste opzet besproken. Eerst volgt een beknopte weergave van de relevante feiten, waarna het centrale stikstofrechtelijke thema in de betreffende zaak wordt toegelicht. Afsluitend wordt ingegaan op het oordeel van de Afdeling over dit specifieke onderdeel van de uitspraak.

De blog wordt afgesloten met een algemene conclusie.

Project ViA15²: zaak in het kort-II

In de regio Arnhem-Nijmegen ziet de minister ernstige verkeersproblemen die hij met een Tracébesluit wil oplossen. Die oplossing heeft vorm gekregen via een doortrekking van de A15 en het verbreden van de A12 en A15, die is uitgewerkt in een Tracébesluit (TB2022).

ViA15- feiten in het kort
Deze uitspraak is het vervolg op de uitspraak van 2 oktober 2024.³ In die uitspraak werd geconstateerd dat niet werd voldaan aan het additonaliteitsvereiste, in deze nieuwe uitspraak staat de motivering van de minister over het voldoen aan het additonaliteitsvereiste opnieuw ter discussie.

De minister stelt in de nadere motivering, die in deze zaak centraal staat, voorop dat hij op grond van de Wet natuurbescherming (en de Omgevingswet) niet het bevoegde gezag is voor het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen voor de betrokken Natura 2000-gebieden bij het ViA15-project. Hij heeft wel bij de bevoegde provincies geïnformeerd of het voornemen bestond om de saldogevers te beëindigen als zodanige maatregel; dat bleek niet het geval. Volgens de minister kan daarom redelijkerwijs niet méér van hem worden verlangd. Daarbij benadrukt hij dat slechts een beperkt deel van de stikstofruimte wordt benut voor het project A27/A12 Ring Utrecht, terwijl het merendeel ten goede komt aan natuurherstel. Dit alles leidt volgens hem tot de conclusie dat het additonaliteitsvereiste niet aan vaststelling van het TB2022 in de weg staat.

Wat is extern salderen, een mitigerende maatregel en het additonaliteitsvereiste?
Extern salderen is een methode om stikstofruimte van een bestaand bedrijf of een andere bestaande activiteiten over te nemen en te gebruiken voor een nieuw project dat stikstof uitstoot. Denk bijvoorbeeld aan een veehouderij die stopt en de stikstofdepositie die daardoor ‘verdwijnt’, wordt ingezet voor een andere activiteit die de depositieruimte nodig heeft.⁴

Extern salderen kwalificeert als een mitigerende maatregel. Een mitigerende maatregel is erop gericht de schadelijke gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied te voorkomen of te beperken.

Bij de inzet van mitigerende maatregelen speelt het additonaliteitsvereiste een belangrijke rol. Dit vereiste houdt in dat de positieve effecten van een maatregel slechts mogen worden betrokken bij de mitigatie in de passende beoordeling, indien en voor zover deze effecten additioneel zijn ten opzichte van de maatregelen die de lidstaat reeds moet treffen om te voldoen aan de natuurbeschermingsverplichtingen uit de eerste twee leden van art. 6 Habitatrichtlijn.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling verwerpt het standpunt van de minister dat hij geen rol heeft bij het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 14 januari 2026 benadrukt zij dat ook de rijksoverheid beschikt over relevante bevoegdheden om invloed uit te oefenen op de staat van Natura 2000-gebieden, onder meer via het vaststellen van omgevingswaarden (art. 1.12a Wnb), programma’s (art. 1.13 Wnb) en andere instrumenten zoals subsidieregelingen (bijv. de Lbv-regeling).⁵

Daaruit volgt dat van de minister een actievere opstelling mag worden verwacht. Anders dan bij een gemeenteraad, waarvoor een vergewisplicht volstaat, kan de minister niet volstaan met de constatering dat uit openbaar raadpleegbare gegevens niet blijkt dat beëindiging van saldogevers als instandhoudings- of passende maatregel nodig is.

Vliehors⁶: zaak in het kort

De Vliehors Range is een militair oefenterrein op het westelijke deel van Vlieland en wordt sinds 1948 geëxploiteerd door het ministerie van Defensie. Op dit terrein vinden het hele jaar door militaire vliegoefeningen plaats.

Vliehors – feiten in het kort

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (vertegenwoordigd door de staatssecretaris van Defensie) heeft op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming een vergunning verleend voor militaire trainingsactiviteiten op de Vliehors Range op Vlieland.

De Waddenvereniging en Natuurmonumenten hebben tegen de verlening bezwaar en vervolgens beroep aangetekend. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten komen op voor de bescherming van de Natura 2000-gebieden. Zij betogen in de kern dat de minister de referentiesituatie onjuist heeft vastgesteld en dat de gevolgen van de aangevraagde activiteiten niet goed en volledig zijn onderzocht.

De rechtbank oordeelde het beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten gegrond. Zij is van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat op de referentiedatum sprake was van een onbeperkt gebruik van de Vliehors Range. Daardoor zijn de aard en omvang van de referentiesituatie op die datum niet met de vereiste zorgvuldigheid vastgesteld.

De staatssecretarissen van Defensie en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hebben hoger beroep tegen de uitspraak ingesteld, de Waddenvereniging en Natuurmonumenten incidenteel hoger beroep.

Eén van de punten die aan de orde komt in het hoger beroep, is de vraag of sprake is van één-en-hetzelfde project.

Wat is één-en-hetzelfde-project, en waarom spreken we in dat kader over een referentiesituatie en referentiedatum?
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat van één-en-hetzelfde project sprake is wanneer een activiteit sinds de referentiedatum ongewijzigd is voortgezet.

Om te spreken over één-en-hetzelfde project is vereist dat het gaat om één samenhangende verrichting die wordt gekenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit in de tijd en identiteit in de uitvoering, met name wat betreft de locatie en de voorwaarden waaronder de activiteit plaatsvindt. Beslissend is dat tussen de oorspronkelijk vergunde activiteit en de latere voortzetting geen relevante wijzigingen zijn opgetreden. Indien die continuïteit en identiteit worden doorbroken, bijvoorbeeld door wijzigingen in aard, omvang, locatie of uitvoeringsvoorwaarden, is geen sprake meer van hetzelfde project, maar van een nieuw of afzonderlijk project waarvoor een beoordeling op grond van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn is vereist.⁷

De referentiesituatie is de juridisch toegestane situatie van een project, doorgaans gebaseerd op de vigerende natuurvergunning of, bij ontbreken daarvan, eerdere rechtmatige toestemmingen. De referentiedatum is het moment waarop wordt bepaald welke toestemming relevant is, meestal de datum van aanwijzing van een Natura 2000-gebied. De situatie op dat moment wordt afgeleid uit geldende milieu- of Hinderwetvergunningen, waarbij de minst belastende toestemming als referentiesituatie geldt. Die vormt vervolgens het vergelijkingskader voor de aangevraagde situatie.⁸

In het kader van de beoordeling of sprake is van één en hetzelfde project zijn de referentiesituatie en de referentiedatum het uitgangspunt waartegen wordt getoetst of de activiteit sinds dat moment ongewijzigd is voortgezet, en beïnvloeden daarmee de vraag of nog sprake is van één-en-hetzelfde project.⁹

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling concludeert dat geen sprake is van één-en-hetzelfde project, omdat de activiteiten op de Vliehors Range sinds de referentiedatum niet ongewijzigd zijn voortgezet. Door latere wijzigingen in milieu- en natuurvergunningen, waaronder aanpassingen in wapensystemen, munitie en de inrichting van het terrein (zoals de verplaatsing van strafing targets en de daaruit volgende wijziging van vliegroutes), ontbreekt de vereiste continuïteit en identiteit met de oorspronkelijk vergunde situatie van 10 juni 1994. Daardoor is niet langer sprake van voortzetting van hetzelfde project, maar van een gewijzigd project waarvoor een natuurvergunning is vereist.

Pasgeld-West¹⁰: zaak in het kort

In Rijswijk is het bestemmingsplan Pasgeld-West vastgesteld, het plan maakt deel uit van een driedeling aan woningbouwlocaties in Rijkwijk Buiten en biedt in ieder geval ruimte aan de bouw van maximaal 1000 woningen.

Pasgeld-West – feiten in het kort

Partijen verschillen van mening over de vraag of de rechtspraakwijziging over intern salderen in de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 ook geldt voor bestemmingsplannen.¹¹

Wat is intern salderen?
Intern salderen is het vergelijken van twee situaties: de beoogde nieuwe of gewijzigde situatie wordt vergeleken met van de referentiesituatie.¹² Indien uit deze vergelijking blijkt dat de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, is op basis van deze objectieve gegevens aangetoond dat er geen sprake is van ‘significante gevolgen’ voor de natuur. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling, zoals neergelegd in de Logtsebaan-uitspraak.¹³

De vraag of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten, is met name relevant in het kader van de voortoets. Indien significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, moet een passende beoordeling worden uitgevoerd. Wanneer significante gevolgen wél kunnen worden uitgesloten, kan deze stap worden overgeslagen. Dit is van belang omdat het doorstaan van de voortoets de onderzoekslasten aanzienlijk kan verminderen.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling oordeelt dat de rechtspraakwijziging over intern salderen uit de 18 december-uitspraak ook van toepassing is op bestemmingsplannen. Het wettelijk kader van artikel 2.7 en 2.8 Wnb geldt immers zowel voor projecten als voor plannen in de zin van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn, zodat geen aanleiding bestaat om voor plannen een afwijkend toetsingskader te hanteren. Dit betekent dat in de voortoets bij bestemmingsplannen de referentiesituatie niet langer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten. Intern salderen met die referentiesituatie kan daarentegen wel worden betrokken, maar uitsluitend als mitigerende maatregel in de passende beoordeling en onder de daarvoor geldende voorwaarden. Daarmee wordt het beoordelingskader voor plannen in lijn gebracht met dat voor projecten, waarbij bepalend is of de ruimtelijke ontwikkeling of activiteit op zichzelf significante gevolgen kan hebben. Indien die gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is een passende beoordeling vereist waarin de zekerheid moet worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast.

Een bijdrage van Klaas Valkering over de Pasgeld-West-uitspraak is te vinden in TBR 2026/38.

Algemene conclusie

De recente jurisprudentie over stikstof laat zien dat de rechtspraak hierover nog steeds volop in ontwikkeling is. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken nadere duidelijkheid gegeven over de toepassing van salderingsmethoden, zowel intern als extern. Zo wordt in de ViA15-uitspraak en de Pasgeld-West-uitspraak het kader voor de inzet van deze instrumenten verder aangescherpt. Daarnaast is in de Vliehors-uitspraak de invulling van het begrip ‘één-en-hetzelfde project’ nader verduidelijkt. Samen laten deze uitspraken zien dat de juridische kaders rond de stikstofproblematiek nog in beweging zijn en stap voor stap verder worden geconcretiseerd.

De stikstofproblematiek komt regelmatig aan de orde in het Tijdschrift voor Bouwrecht, Actualiteiten Bouwrecht en via cursussen die het Instituut voor Bouwrecht aanbiedt. Werp daarvoor een blik op onze website voor het cursusaanbod en op de IBR Tracker om op de hoogte te blijven van deze en andere ontwikkelingen.