Overzichtsblog: ‘stikstof verkort’

In de afgelopen periode is nogmaals bevestigd dat de stikstofproblematiek een actueel en complex juridisch én maatschappelijk vraagstuk blijft in Nederland. In dit korte overzicht worden enkele rechtszaken besproken, deze hebben stikstof als gemeenschappelijke factor, maar belichten allemaal verschillende aspecten van de problematiek.

Meer achtergrondinformatie nodig? Zie de verschillende publicaties, de IBR podcast en cursussen en opleidingen van het IBR over dit onderwerp.

De stikstofproblematiek in Nederland draait kort samengevat om het volgende. Door menselijke activiteiten als industrie, (land)bouw en verkeer komt er stikstof in de natuur (lucht en bodem). Een te hoge emissie en depositie van stikstof verstoort de natuur, wat leidt tot een verarming van ecosystemen en verlies van biodiversiteit. Het stikstofprobleem raakt ook andere maatschappelijke vraagstukken, zoals het woningtekort. De uitdaging van het probleem ligt bij het vinden van een balans tussen economische belangen en milieubescherming. Dat is ook de reden wat stikstof een politiek en maatschappelijk gevoelig onderwerp maakt.¹

De vier uitspraken die in onderstaande tekst centraal staan, zijn recent gewezen en illustreren goed de verschillende facetten en uitdagingen die met stikstof zijn gemoeid. Achtereenvolgens worden de ViA15-uitspraak over extern salderen, de Rendac- en Amercentrale- uitspraak over intern salderen en de Greenpeace-uitspraak over hoe overheidsbeleid over stikstof een rol bij de rechter kan spelen besproken.

De uitspraken worden als volgt besproken: eerst wordt de zaak in de context van de specifieke stikstofproblematiek geplaatst die daarin aan de orde is. Hierna volgt een korte samenvatting van de feiten en een uitleg van het centrale thema, waarna de conclusie van de zaak wordt behandeld.

De blog wordt afgesloten met een algemene conclusie.

Project ViA15: zaak in het kort

In de regio Arnhem-Nijmegen ziet de minister ernstige verkeersproblemen die hij met een Tracébesluit wil oplossen. Die oplossing heeft vorm gekregen via een doortrekking van de A15 en het verbreden van de A12 en A15, die is uitgewerkt in een Tracébesluit. Tegen het besluit zijn ruim veertig appellanten, particulieren, bedrijven en organisaties in beroep bij de Afdeling gekomen.

ViA15 – feiten in het kort
De uitspraak die hier centraal staat is de einduitspraak van deze zaak, er zijn al verschillende tussenuitspraken gewezen. De tussenuitspraken² hadden betrekking op het AERIUS-rekeninstrument en het inzetten van extern salderen. In deze einduitspraak wordt het laatste punt behandeld: de nadere onderbouwing bij het inzetten van extern salderen.³

Appellanten hebben onder andere aangevoerd dat een (gedeeltelijke) beëindiging van de agrarische bedrijven waarmee extern wordt gesaldeerd nodig is om aan de instandhoudingsdoelstellingen te voldoen. Dat beroep heeft geleid tot de vraag of de (gedeeltelijke) beëindiging van deze bedrijven kan worden ingezet als een mitigerende maatregel (in de passende beoordeling).

De Afdeling beoordeelt of de (gedeeltelijke) beëindiging van agrarische bedrijven als mitigerende maatregel voor de ViA15 kan worden ingezet, in plaats van bij te dragen aan de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. Zo’n maatregel mag alleen in de passende beoordeling worden betrokken als het behoud van natuurwaarden is geborgd of hersteldoelen anders worden gerealiseerd. In de tussenuitspraak van 6 maart 2024 oordeelde de Afdeling dat de onderbouwing van de minister ontoereikend was en verwees naar de GOL-uitspraak.⁴ Uit de tussenuitspraak van 6 maart 2024 volgt dat extern salderen alleen mogelijk is als stikstofreductie op gebiedsniveau wordt aangetoond en hersteldoelen elders haalbaar zijn, dat had de minister onvoldoende onderbouwd.

Wat is extern salderen?
Extern salderen is een methode om stikstofruimte van een bestaand bedrijf of een andere bestaande activiteiten over te nemen en te gebruiken voor een nieuw project dat stikstof uitstoot. Denk bijvoorbeeld aan een veehouderij die stopt en de stikstofdepositie die daardoor ‘verdwijnt’, wordt ingezet voor een andere activiteit die de depositieruimte nodig heeft.⁵

Oordeel van de Afdeling

Uit de aanwijzingsbesluiten van de betrokken Natura 2000-gebieden blijkt dat voor verschillende stikstofgevoelige habitattypen, waarop de ViA15 een toename van stikstofdepositie veroorzaakt, behoud- en verbeterdoelstellingen zijn vastgesteld. De Afdeling hanteert, in lijn met de GOL-uitspraak, het uitgangspunt dat aan deze instandhoudingsdoelstellingen kan worden voldaan als aannemelijk is dat de stikstofdepositie op gebiedsniveau blijvend daalt.

Voor de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel in de passende beoordeling, is de is de ontwikkeling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau dus bepalend.

De Afdeling oordeelt dat de beëindiging van de agrarische bedrijven waarmee extern is gesaldeerd, niet nodig is als mitigerende maatregel om de instandhoudingsdoelstellingen te behalen, mits de daling van de stikstofdepositie aannemelijk en blijvend is via andere maatregelen. De minister heeft deze daling onderbouwd met een overzicht van andere maatregelen die tussen 2017 en 2030 bijdragen aan een afname van ammoniak- en stikstofoxide-emissies. Op basis hiervan concludeert de Afdeling dat de ingezette saldogevers niet noodzakelijk zijn voor de instandhoudingsdoelstellingen. De stikstofruimte die de stoppende bedrijven vrij maken mag dus worden aangewend voor de ViA15.

Deze uitspraak werd al eens geannoteerd door Fleur Onrust in TBR 2025/22.

Uitspraken Rendac Son B.V en Amercentrale RWE: de zaak in het kort

De uitspraken Rendac en Amercentrale hebben beide betrekking op dezelfde materie: intern salderen. Om deze reden worden eerst de feiten van beide zaken apart van elkaar kort geschetst, waarna gezamenlijk wordt ingegaan op het oordeel van de rechtbank en welke veranderingen deze uitspraken teweeg hebben gebracht voor intern salderen.

Rendac – feiten in het kort
Het destructiebedrijf Rendac heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van het bedrijf.⁶ Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft de vergunning verleend op basis van intern salderen. Verschillende eisers, vier belangenbehartigers voor de natuur, verzetten zich tegen de verlening van de natuurvergunning.

Amercentrale – feiten in het kort
De elektriciteitscentrale Amercentrale van RWE heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van het bedrijf, het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft de natuurvergunning verleend op basis van intern salderen.⁷ Twee eisers, de coöperatie Mobilisation fort he Environment en Vereniging Leefmilieu verzetten zich tegen de verlening van de natuurvergunning.

Wat is intern salderen?
Intern salderen is het vergelijken van twee situaties: de beoogde nieuwe of gewijzigde situatie wordt vergeleken met van de referentiesituatie.⁸ Indien uit deze vergelijking blijkt dat de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, is op basis van deze objectieve gegevens aangetoond dat er geen sprake is van ‘significante gevolgen’ voor de natuur. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling, zoals neergelegd in de Logtsebaan-uitspraak.⁹

De vraag of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten, is met name relevant in het kader van de voortoets. Indien significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, moet een passende beoordeling worden uitgevoerd. Wanneer significante gevolgen wél kunnen worden uitgesloten, kan deze stap worden overgeslagen. Dit is van belang omdat het doorstaan van de voortoets de onderzoekslasten bij een project aanzienlijk kan verminderen.

De uitspraken over Rendac en de Amercentrale hebben gevolgen voor de wijze waarop van intern salderen gebruik mag worden gemaakt.

Oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft in beide zaken de natuurvergunning vernietigd, omdat zij van oordeel is dat niet zonder meer met niet benutte emissieruimte intern gesaldeerd kan worden. De rechtbank komt tot dit oordeel doordat zij gelet op Europese rechtspraak, intern salderen op de wijze waarop het nu gehanteerd wordt bij vergunningverlening in strijd acht met art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn.¹⁰

Dit artikellid luidt als volgt:

‘2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.’

Oordeel van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (ABRvS)

De rechtbank nuanceerde in haar oordeel vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen, zoals deze uiteengezet was in de Logtsebaan-uitspraak.

De Afdeling komt in haar oordeel ook tot de conclusie dat er aanleiding is om de vaste rechtspraak over intern salderen te wijzigen zo blijkt uit ro. 16.2:

De Afdeling komt in deze uitspraak tot de conclusie dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen zoals uiteengezet in de Logtsebaan-uitspraak te wijzigen. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging.

Conclusie intern salderen

Kort samengevat heeft deze wijziging het volgende tot gevolg. Intern salderen mag niet meer worden meegenomen in de voortoets. Dit betekent dat de beoordeling van een activiteit losstaat van eerder vergunde stikstofruimte. Indien niet kan worden uitgesloten dat de activiteit significante gevolgen heeft, is een vergunning noodzakelijk. In dat geval moet een passende beoordeling worden uitgevoerd, waarbij intern salderen nog wel als mitigerende maatregel mag worden meegewogen.¹¹

Deze uitspraak wordt binnenkort geannoteerd in het TBR.

Greenpeace tegen de Staat: de zaak in het kort

De zaak heeft betrekking op stikstofemissie en stikstofdepositie in Nederland. Stikstofuitstoot ontstaat bijvoorbeeld door autoverkeer, en industrie zoals landbouw. De uitgestoten stikstof daalt neer en komt op bodem terecht, dit is waarop wordt gedoeld wanneer gesproken wordt over ‘stikstofdepositie’.

Uit twee Europese richtlijnen: de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, is de verplichting voortgevloeid om Natura-2000 gebieden aan te wijzen. Voor deze gebieden geldt de verplichting die uit deze zelfde richtlijnen voortvloeit, om instandhoudingmaatregelen te treffen zodat de natuur gehouden of hersteld kan worden en passende maatregelen te treffen om verslechtering van natuur te voorkomen.¹²

Om te meten wat de stand van de natuur is, wordt onder meer gekeken naar de kritische depositiewaarde (KDW). Deze waarde vertelt hoeveel depositie de natuur per jaar kan verdragen zonder significante schade.

De Staat heeft zichzelf via omgevingswaarden gelegen in art. 2.15a Ow stikstofdoelen opgelegd, waarvan deze voor het jaar 2030 ligt op een reductie van tenminste 50%.

Vordering Greenpeace in de kern

Greenpeace is een bodemprocedure gestart om de Staat te veroordelen maatregelen vast te stellen en uit te voeren gericht op het in 2025 of anders uiterlijk in 2028 onder de KDW brengen van de stikstofdepositie van Natura-2000 gebieden.

Daarvoor vordert zij verkort het volgende. Een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt tegen Greenpeace, doordat hij onvoldoende instandhoudingsmaatregelen treft en dat hij zijn zorgplicht verzaakt door onvoldoende zorg te betrachten tot het voorkomen van verslechtering van bepaalde Natura-2000 gebieden.¹³

Ter onderbouwing daarvan heeft Greenpeace een aantal wetenschappelijke rapporten overlegt, waaruit volgens hen blijkt dat er ecologisch point of no return is bereikt. Daarbij verwijt Greenpeace de Staat ook nalatig te zijn geweest nu de Staat niet eens voldoet aan zijn eigen landelijke stikstofdoelen.

Deze wijze van handelen door de Staat resulteert volgens Greenpeace tot fundamentele en onomkeerbare verandering van de beschermde natuur in Nederland.

Verweer  van de Staat verkort

De Staat betwist allereerst dat hij nalatig handelt. Daarvoor neemt in aanmerking dat Greenpeace zich niet rechtstreeks kan beroepen op de overtreding van Europese richtlijnen en dat er geen sprake is van overtreding van deze regelgeving of de nationaalrechtelijke wet- en regelgeving.

Daarnaast is het feit dat de omgevingswaarden uit art. 2.15a Ow niet tijdig worden gehaald een gevolg van de recente bijstelling van de KDW, vooral door verlagingen daarvan.¹⁴ Volgens de Staat is er daarom ook geen sprake van onrechtmatigheid.

Daarnaast hecht de Staat nog veel belang aan het benadrukken van het feit dat de vorderingen van Greenpeace lijken te wijzen op een wetgevingsgebod. Dat is volgens de Staat ontoelaatbaar, omdat het een staatsrechtelijk onwenselijke inmenging in de verhouding tussen rechter en wetgever bewerkstelligt. Tot slot wijst hij ook naar alternatieve oorzaken van de verslechtering van de natuurgebieden, die het gevolg zijn van klimaatverandering zoals verdroging door grondwateronttrekking. Dat is van belang, omdat het toewijzen van de vordering mogelijkerwijs niet leidt tot het gewenste resultaat.

Oordeel van de rechtbank en conclusie

De rechtbank oordeelt niet dat de Staat nalatig handelt. De Staat heeft de richtlijnen omgezet in nationale wetgeving, de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn zijn geïmplementeerd in de Omgevingswet. Een rechtstreeks beroep op de richtlijn is geen mogelijkheid, omdat niet kan worden gezegd dat de implementatie van de richtlijnen tekortschiet.¹⁵

In haar uitspraak benadrukt de rechtbank dat er geen sprake is van een wetgevingsbevel. Voor zover de Staat zijn verplichtingen uit Europees en eigen nationale recht veronachtzaamt, kan de rechter daarover oordelen. Dat kan mede een bevel behelzen. Het verklaren voor recht dat de Staat (de wetgever) zich niet houdt aan de verplichting in art. 2.15a Ow heeft niet tot gevolg dat er een ontoelaatbare inmenging in de verhouding tussen rechter en wetgever ontstaat.

De rechtbank oordeelt verder dat er sprake is van een verslechtering van stikstofgevoelige natuur, wat te verwijten valt aan de Staat. De rechtbank oordeelt tevens dat de Staat het stikstofdoel uit art. 2.15 Ow, wat neer komt op 50% onder de KDW voor 2030 kan en moet behalen.

De rechtbank verklaart voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt tegen Greenpeace. Zij beveelt de Staat het stikstofdoel van 50% onder de toepasselijke KDW te brengen op uiterlijk 31 december 2030. Voor zover het bevel niet wordt behaald, verbeurt de Staat een dwangsom van 10 miljoen euro.

Deze uitspraak werd al eens eerder bewerkt weergegeven in ‘Actualiteiten Bouwrecht’.

Algemene conclusies

De recente uitspraken over stikstof onderstrepen de blijvende complexiteit van de stikstofproblematiek. Zowel de inzet van salderingsmethoden als de verantwoordelijkheid van de Staat worden strikter beoordeeld.

De Greenpeace-zaak benadrukt en bevestigd nog eens dat nalatigheid op het gebied van stikstof kan leiden tot juridisch afdwingbare gevolgen, zoals een dwangsom. De Rendac-en Amercentrale-uitspraken stellen strengere voorwaarden aan intern salderen. En de ViA15-uitspraak legt de nadruk op effectiviteit en duurzaamheid van stikstofmaatregelen, waarbij de onderbouwing van extern salderen onder een vergrootglas lijkt te liggen.

Stikstof is een onderwerp wat regelmatig aan de orde komt in het Tijdschrift voor Bouwrecht, Actualiteiten Bouwrecht en via cursus die het Instituut voor Bouwrecht aanbiedt. Werp daarvoor een blik op onze vernieuwde website voor het cursusaanbod en op de IBR Tracker om op de hoogte te blijven van de ontwikkelingen over onder andere stikstof.

Voetnoten