Instituut voor Bouwrecht de podcast
Introductie
In deze aflevering van de IBR podcast behandelen Fleur Onrust (SIX advocaten) en Daan Korsse (RNMW advocaten) de meest opvallende actualiteiten en uitspraken op het gebied van stikstof, het natuurbeschermingsrecht, omgevingsrecht en handhaving.
Shownotes
Participatie Omgevingswet
- Vz. Rb. Noord-Nederland 2 december 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:4875 (Art. 5.1 lid 1 aanhef en onder a Omgevingswet. Art. 8.0a lid 2, 8.0b lid 1 Bkl, art. 7.4 Or. Bopa, participatie. Verlenen omgevingsvergunning realiseren basisschool)
De vergunninghouder heeft voldaan aan de verplichting in artikel 7.4 Omgevingsregeling (Or) door bij de aanvraag informatie te verstrekken over de (resultaten van de) door haar uitgevoerde participatie. Verder is op de zitting door de vergunninghouder toegelicht dat de plaatjes die op de eerste informatieavond getoond zijn, niet bedoeld waren om het ontwerp van het gebouw […] te presenteren, maar illustratief bedoeld waren om de visie van de school toe te lichten. Pas na die eerste bijeenkomst is aan een architectenbureau gevraagd om een ontwerp te maken en dat ontwerp is op een volgende informatieavond gedeeld met de omwonenden. De aard van participatie voorafgaand aan het indienen van een aanvraag brengt met zich mee dat er nog niet altijd definitieve tot in detail uitgewerkt plannen kunnen worden gepresenteerd. Het is niet gebleken dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door de belangen van de omwonenden niet te inventariseren en niet af te wegen. Dat de belangenafweging niet heeft geresulteerd in een voor eiseres wenselijk resultaat betekent niet dat die belangen niet betrokken zijn. Het college heeft het besluit zorgvuldig voorbereid en voldoende onderzoek gedaan naar de betrokken belangen. - Rb. Amsterdam 20 november 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:9275 (tussenuitspraak) (art. 7.4 Or. Geen 6:22 Awb. Participatie. Bopa)
Verlenen omgevingsvergunning voor onbebouwd horecaterras. Rechtbank oordeelt dat er een gebrek kleeft aan het bestreden besluit, omdat de verplichte participatie bij verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) niet heeft plaatsgevonden. Het ontbreken van verplichte participatie kan niet worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 Awb. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad niet voor niets bij alle aanvragen om een BOPA participatie verplicht heeft gesteld. Bovendien staat in de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit dat naast de mogelijkheid om de aanvraag buiten behandeling te stellen, participatie ook mee kan wegen in de belangenafweging die verricht moet worden bij de buitenplanse omgevingsvergunning. Het college wordt in de gelegenheid gesteld om dit gebrek te herstellen. […] Kon het college de omgevingsvergunning verlenen zonder dat [bedrijf] aan participatie heeft gedaan? […] 8.1. […] Volgens het systeem van de Omgevingswet is het een aanvraagvereiste om aan te geven of is geparticipeerd. Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Criteria hiervoor zijn niet in de Omgevingswet opgenomen. De gemeenteraad van Amsterdam heeft alle aanvragen om een BOPA aangewezen als gevallen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. De wijze waarop of met wie die participatie moet plaatsvinden, staat niet in het Aanwijzingsbesluit. Op grond van het Aanwijzingsbesluit zelf zou elke vorm van participatie voldoende zijn. In de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit wordt echter verwezen naar de Participatiehandreiking van de gemeente Amsterdam (de Participatiehandreiking). De toelichting op artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit vermeldt het volgende: […] 8.2. Bij de beantwoording van de vraag of voldoende participatie heeft plaatsgehad, wordt de Participatiehandreiking dus als hulpmiddel gebruikt. De daaraan te verbinden gevolgen staan in hoofdstuk 4 van het ‘VTH-Beleid Fysieke Leefomgeving 2024’ (VTH-Beleid).
8.3. De rechtbank stelt vast dat het college zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat het terras van [bedrijf] een initiatief is dat middelgrote gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. De [eiseres] heeft dit standpunt niet betwist. Dit betekent dat [bedrijf] de omgeving in het kader van de voorbereiding van haar aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten raadplegen. Bij raadplegen gaat het, aldus de Participatiehandreiking, om het verzamelen van reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt. Hoewel de gemachtigde van het college heeft gesteld dat uit navraag bij de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving van stadsdeel West is gebleken dat [bedrijf] naburige ondernemers en anderen op straat heeft gevraagd wat zij ervan zouden vinden als het terras groter was en deze informatie terug te vinden is op een niet openbaar aanvraagformulier dat bij het college bekend is, overweegt de rechtbank dat dit niet te gelden heeft als de hiervoor bedoelde participatie. Op de zitting hebben de aandeelhouders van [bedrijf] toegelicht dat het hiervoor bedoelde overleg geen verband hield met de aanvraag, maar met overlast door geparkeerde fietsen. De rechtbank concludeert dan ook dat er bij de voorbereiding van de aanvraag geen participatie heeft plaatsgevonden. […] 8.7. Naar het oordeel van de rechtbank kan het ontbreken van verplichte participatie niet worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 van de Awb. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad niet voor niets bij alle aanvragen om een BOPA participatie verplicht heeft gesteld. Anders dan het college lijkt te veronderstellen, is het achterwege laten van participatie bij de voorbereiding van de aanvraag naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar met de situatie dat een betrokkene ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. De kring van participanten is namelijk breder dan de kring van belanghebbenden die bezwaar kunnen maken en/of beroep kunnen instellen tegen de omgevingsvergunning. [bedrijf] kan in beroep niet alsnog aan de verplichte participatie voldoen door bijvoorbeeld het gesprek op de zitting te voeren9, juist omdat de kring van participanten breder is dan alleen de betrokkenen bij een beroepsprocedure, die belanghebbende10 dienen te zijn. Participatie is juist bedoeld om reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt, die niet noodzakelijkerwijs ook belanghebbende in de zin van de Awb zijn, te verzamelen. Als het ontbreken van participatie door een gesprek met alleen de in beroep betrokken belanghebbenden op de zitting zou kunnen worden hersteld, wordt de verplichte participatie een lege huls en dat kan niet de bedoeling van dit aanvraagvereiste zijn. Bovendien staat in de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit dat naast de mogelijkheid om de aanvraag buiten behandeling te stellen, participatie ook mee kan wegen in de belangenafweging die verricht moet worden bij de buitenplanse omgevingsvergunning. […]
Natuurbeschermingsrecht
- Rb. Overijssel 20 november 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:6751 (Art. 2.7 lid 2 Wnb. Intern salderen, 18 december uitspraken, overgangstermijn. Afwijzing handhavingsverzoek ontwikkeling vakantiepark)
Volgens eisers beschikt de initiatiefnemer niet over een vergunning op grond van de Wnb, terwijl dat wel verplicht is. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de 18 decemberuitspraken niet ook van toepassing zijn bij intern salderen met een aan algemene regels en een vergunning ontleende referentiesituatie, zoals hier aan de orde. De besluitvorming kan geen stand houden gelet op deze gewijzigde rechtspraak. De rechtsgevolgen van de afwijzing van het handhavingsverzoek kunnen wel in stand blijven. De overgangsperiode van vijf jaar is hier van toepassing. Eisers hebben geen omstandigheden naar voren gebracht die maken dat moet worden afgeweken van de door de Afdeling gemaakte belangenafweging en daarbij opgenomen overgangsperiode. […] Intern salderen en de gewijzigde rechtspraak […] Is de gewijzigde rechtspraak op onderhavige zaak van toepassing? 8. De bestreden besluiten zijn weliswaar genomen vóór de 18 december-uitspraken, maar de rechtbank zal de rechtmatigheid van de bestreden besluiten – indien de gewijzigde rechtspraak op deze zaak van toepassing is – met inachtneming van deze gewijzigde rechtspraak beoordelen. De 18 december-uitspraken zijn namelijk gebaseerd op wetgeving en op rechtspraak van het Europese Hof van die er ook was ten tijde van de bestreden besluiten. 8.1. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de wijziging in de rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht ook geldt voor intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels, zoals in onderhavige zaak aan de orde is. 8.2. De Afdeling heeft in een uitspraak van 28 mei 20257 geoordeeld dat de met de 18 decemberuitspraken gewijzigde rechtspraak ook geldt voor intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik waar bemesten een onderdeel van is. Dit betekent dat intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over bemesten, evenals intern salderen met natuur- en/of milieutoestemmingen, niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. 8.3. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de 18 december-uitspraken niet ook van toepassing zijn bij intern salderen met een aan algemene regels en een vergunning ontleende referentiesituatie, zoals hier aan de orde. […] Wat betekenen de 18 december-uitspraken voor het hier bestreden besluit? 9. Het college heeft aan de bestreden besluiten onder meer ten grondslag gelegd dat er geen Wnbvergunning nodig is voor de ontwikkeling van park Landal Olde Kottink, omdat de stikstofdepositie intern gesaldeerd kan worden met bestaande rechten. 9.1. Gelet op de 18 december-uitspraken is dit geen deugdelijke motivering (meer). De bestreden besluiten zijn immers gebaseerd op een interne saldering die in de voortoets heeft plaatsgevonden en de daaruit getrokken conclusie dat significante gevolgen daardoor zijn uitgesloten. Het beroep is daarom gegrond en de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. Het eerst na de 18 december-uitspraken door Elfstedenhart Recreatie ingenomen standpunt dat het project eigenlijk geen significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied Dinkelland vindt geen steun in de voortoets en is dus niet althans onvoldoende onderbouwd. […] Overige gevolgen 10. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag welke gevolgen verder verbonden moeten worden aan het vernietigen van de bestreden besluiten. Is er bijvoorbeeld aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand te laten? In dit kader wordt het volgende overwogen. […] 10.9. Uit de rechtsoverwegingen 10.5 tot en met 10.8.1. volgt dat er geen aanleiding is om te oordelen dat voor de ontwikkeling van park Landal Olde Kottink op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen een natuurvergunning nodig was. Hiermee is voldaan aan alle in de 18 december-uitspraken opgenomen voorwaarden voor het aannemen van de overgangsperiode van vijf jaar, waarin het bevoegd gezag niet handhavend kan optreden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Dit betekent dat de weigering om handhavend op te treden in beginsel in stand kan blijven. 10.10. Eisers hebben zich in dit kader op het standpunt gesteld dat hun rechtszekerheid wordt aangetast door de in de 18 december-uitspraken opgenomen overgangsperiode. Volgens eisers moet die overgangsperiode in hun geval daarom niet in acht worden genomen. 10.11. De Afdeling heeft in de 18 december-uitspraken uit het oogpunt van rechtszekerheid aanleiding gezien om voor initiatiefnemers een overgangsperiode te bepalen waarin het bevoegd gezag niet handhavend kan optreden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. De Afdeling heeft hierbij overwogen dat met de overgangsperiode recht wordt gedaan aan initiatiefnemers die op basis van de rechtspraak van de Afdeling veronderstelden dat voor hun activiteit geen natuurvergunning nodig was en hun handelen daarop hebben afgestemd. De Afdeling heeft de overgangsperiode waarin niet handhavend kan worden opgetreden ook in het licht van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn gerechtvaardigd geacht. 10.12. Elfstedenhart Recreatie heeft op basis van de voorheen geldende rechtspraak terecht verondersteld dat geen natuurvergunning nodig was. Het had destijds om die reden ook geen zin om wel een natuurvergunning aan te vragen. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers geen omstandigheden naar voren gebracht die maken dat moet worden afgeweken van de door de Afdeling gemaakte belangenafweging en daarbij opgenomen overgangsperiode. De rechtbank heeft daarbij tevens acht geslagen op rechtsoverweging 24.4 van de Afdeling dat het bevoegd gezag andere mogelijkheden heeft om op te treden tegen voortzetting van activiteiten. 10.13. Het voorgaande betekent dat de overgangsperiode van vijf jaar uit de 18 december-uitspraken hier van toepassing is en het college tot 1 januari 2030 niet met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom handhavend kan optreden tegen de ontwikkeling van park Landal Olde Kottink wat betreft het ontbreken van een natuurvergunning. De weigering van het college om handhavend op te treden kan dus in stand blijven. De rechtbank ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand te laten. […] - Rb. Gelderland 12 november 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:9589 (Art 2.7 lid 2 Wnb art 9.4 lid 1 Natuurbeschermingswet 1998. Intern salderen. 18 december uitspraken. Afwijzing handhavingsverzoeken wijziging recreatieterrein)
I.c. wordt geoordeeld dat de natuurvergunning uit 2003 op grond van artikel 12 van de Nb-wet niet is vervallen. Op grond van het overgangsrecht geldt deze als een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het beroep is ook gegrond omdat het beoordelingskader uit de 18 december-uitspraken niet is toegepast bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht voor het wijzigen van het recreatieterrein. De rechtbank laat de rechtsgevolgen op dit punt in stand omdat op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen natuurvergunning nodig was. De situatie valt onder de overgangsregeling. - ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6396
Bij tussenuitspraak van 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2595, heeft de Afdeling bepaald dat het beroep van MOB tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 21 maart 2023 onder zaaknummer 202205402/2/R2 wordt voortgezet en dat de zaak wordt verwezen naar een meervoudige kamer. Yara Sluiskil exploiteert een kunstmestfabriek. Yara Sluiskil legt zich toe op de productie van stikstofhoudende kunstmest en industriële chemicaliën. Op 11 november 2022 heeft Yara Sluiskil een gewijzigde aanvraag voor een natuurvergunning ingediend. Bij het besluit van 21 maart 2023 heeft het college de gevraagde natuurvergunning geweigerd, omdat die niet nodig is (positieve weigering). Volgens het college neemt de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door de aangevraagde bedrijfssituatie niet toe ten opzichte van de referentiesituatie, zodat significante gevolgen als gevolg van de aangevraagde situatie op voorhand zijn uitgesloten. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht het beroep van MOB tegen het besluit van 19 december 2018 ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling heeft met de rechtbank een overschrijding van de beroepstermijn door MOB van ruim dertien maanden verschoonbaar geacht.
9.1. Het college en Yara Sluiskil stellen zich op het standpunt dat in dit geval niet kan worden aangesloten bij de 18 december-uitspraak.
Het college en Yara Sluiskil hebben daarover op de zitting aangevoerd dat de aangevraagde situatie betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project. Het project wordt op één industrieterrein uitgevoerd, de productieactiviteiten blijven in de kern hetzelfde en ook de producten die daaruit volgen, blijven onveranderd. Het college en Yara Sluiskil leiden uit de 18 december-uitspraak af dat voor de voortzetting van één-en-hetzelfde project geen natuurvergunning nodig is.
Het college en Yara Sluiskil hebben daarover ook aangevoerd dat intern salderen in de voortoets in dit geval toch mogelijk is. Dat is volgens hen samengevat zo, omdat de aangevraagde wijziging van het bestaande vergunde project geen significante gevolgen heeft en bovendien een milieurendement oplevert. Omdat die wijziging kan worden beschouwd als een afzonderlijk, nieuw project dat in combinatie met andere plannen of projecten geen significante gevolgen heeft, is daarom een natuurvergunning niet nodig, zo brengen het college en Yara Sluiskil naar voren.
9.2. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) heeft in punt 86 van het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (over het PAS) overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, “mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd”.
9.3. Zoals onder andere overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4471, moet een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking hebben op alle activiteiten die samen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. De beoordeling van de gevolgen van het gehele project moet uitgangspunt zijn van de voortoets en van de passende beoordeling. Dit kan ook worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof, waarin meermalen is geoordeeld dat een passende beoordeling betrekking heeft op alle aspecten van een plan of project (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 11 april 2013, Sweetman, ECLI:EU:C:2013:220). Het opknippen van een project is dan ook in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
9.4. De vraag of bepaalde activiteiten samen één project vormen, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden in het concrete geval. Van belang bij de vraag of bepaalde activiteiten samen één project of afzonderlijke projecten zijn, is onder meer of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4556, ov. 6.5).
9.5. Yara Sluiskil heeft een natuurvergunning aangevraagd om ten opzichte van de geldende natuurvergunning van 31 oktober 2014 de priltoren “Ureum 6” te vervangen door de ureumgranulatiefabriek “Ureum 8”. De aanvraag heeft, zoals Yara Sluiskil op de zitting heeft toegelicht, ook betrekking op een uitbreiding en een inkrimping van de productiecapaciteit van verschillende andere fabrieken op haar terrein.
9.6. De Afdeling ziet in wat het college en Yara Sluiskil hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevraagde situatie kan worden beschouwd als de voortzetting van één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor op 31 oktober 2014 een natuurvergunning is verleend. Anders dan het college betoogt, is daarvoor niet bepalend dat volgens het college de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door de aangevraagde bedrijfssituatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Aan de vraag of een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben, gaat namelijk de vraag vooraf wat de omvang van dat project is en in concreto of hier sprake is van de voorzetting van één-en-hetzelfde project of niet. De vervanging van de priltoren “Ureum 6” voor de ureumgranulatiefabriek “Ureum 8” en de uitbreiding en inkrimping van de productiecapaciteit van verschillende andere fabrieken op het industrieterrein leiden namelijk tot een wijziging van de exploitatie van het bedrijf. Die gewijzigde exploitatie was op grond van de natuurvergunning van 31 oktober 2014 niet toegestaan. Ook daaruit blijkt dat de aard en de voorwaarden waaronder het project werd uitgevoerd, zijn gewijzigd. Weliswaar wordt het project op één terrein uitgevoerd, blijven de productieactiviteiten in de kern hetzelfde en blijven ook de producten die daaruit voortkomen onveranderd, maar door de vervanging van de priltoren “Ureum 6” door de ureumgranulatiefabriek “Ureum 8” en de uitbreiding en inkrimping van de productiecapaciteit van verschillende andere fabrieken op het industrieterrein is geen sprake van volledige overeenstemming met het project waarvoor de natuurvergunning van 31 oktober 2014 is verleend.
De Afdeling ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aanvraag voor de natuurvergunning betrekking heeft op een afzonderlijk, nieuw project in plaats van op de wijziging van een bestaand vergund project, zoals door het college en Yara Sluiskil naar voren is gebracht. Het college en Yara Sluiskil hebben de Afdeling namelijk geen aanknopingspunten gegeven waarom het nu aangevraagde project naar aard, tijd en ruimte zo te onderscheiden is van wat op 31 oktober 2014 al is vergund op het industrieterrein, dat aangenomen moet worden dat wat nu is aangevraagd, moet worden gekwalificeerd als een afzonderlijk, nieuw project.
Het voorgaande betekent dat de aanvraag voor de natuurvergunning betrekking heeft op de wijziging van een eerder vergund project en daarmee op een nieuw project. Dat nieuwe project is het bestaande project zoals dat na de wijziging zal worden voortgezet (vergelijk ov. 17.5 van de 18 december-uitspraak). - Rb. Noord-Holland 27 oktober 2025, ECLI:NL:RBNHO:2025:12740 (art. 2.7 lid 2 Wnb. Wijziging vergunning. UOV. Wijziging verleende natuurvergunning op grond van artikel 5.40 lid 2 onder c Ow)
Op grond van artikel 10.24, eerste lid, onder j, Omgevingsbesluit is op de wijziging van een besluit dat betrekking heeft op een Natura-2000-activeit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, oftewel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Op grond van artikel 16.83 Omgevingswet blijft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure buiten toepassing als sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard van een besluit waartegen beroep aanhangig is. I.c. wordt geoordeeld dat geen sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard. Door het wijzigingsbesluit worden de emissies van de WKK’s en de stoomboilers uit het project gehaald. Hierdoor gaat de uitstoot van stikstof in de gebruiksfase van het project significant omlaag. Juist bij een Natura 2000-activiteit kan dit niet als een wijziging van ondergeschikte aard worden gezien. Dat juist sprake is van een daling van de stikstofemissie en niet van een stijging, maakt dat niet anders.
Handhaving – Bestuurlijke boete
- Conclusie A-G 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5985 (Belanghebbende. Bestuurlijke boete. Verzoeker om handhaving. Weigering of opleggen boete)
Er is gevraagd aan de staatsraad A-G of, en zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestuurlijke boete. Verder wil zij weten of het daarbij verschil maakt of de boete is opgelegd of geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of de boete uit eigen beweging door het bestuursorgaan is opgelegd.
11.1. De kernvraag van de voorzitter is of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestuurlijke boete en – daarmee samenhangend – of het daarbij verschil maakt of de boete is opgelegd dan wel geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging door het bestuursorgaan is opgelegd.
Mijn antwoord is dat derden belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering en oplegging van een boete, mits dat besluit is genomen naar aanleiding van hun verzoek tot handhaving. Voor wat betreft de weigering is er in dat geval voldoende causaal verband tussen dat besluit en het nadeel dat de belanghebbende (rechts)persoon ondervindt van de overtreding (punt 10.5). Voor wat betreft de oplegging van de boete geldt dat er voldoende causaal verband is tussen de hoogte van de boete en het belang van een concurrent, voor zover de boete ertoe strekt dat het door de overtreder wederrechtelijk verkregen voordeel (deels) wordt ontnomen (punt 10.9). Voor andere derden kun je over deze causaliteit twisten (punten 10.10 en 10.11), maar heb ik uiteindelijk het standpunt ingenomen, dat ook zij belanghebbende kunnen zijn bij het besluit tot oplegging van een boete naar aanleiding van hun verzoek tot handhaving (punt 10.12). Het doorslaggevend argument voor deze keuze is dat zij als belanghebbende (procespartij) in bezwaar en beroep hun belang bij die oplegging als reactie op hun verzoek moeten kunnen verdedigen, zolang de boete (in rechte) nog ter discussie staat (punt 10.12). Vanwege dit doorslaggevende argument (punt 10.15) en vanwege het geldende bekendmakingsregime (punt 10.16) is de belanghebbendheid wel beperkt tot derden die een handhavingsverzoek hebben gedaan. Dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, staat aan deze belanghebbendheid niet in de weg (punt 10.2).
11.2. Verder vraagt de voorzitter of het gegeven dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is voor de belanghebbendheid van derden bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete. Naar aanleiding van deze vraag ga ik kort in algemene zin in op de entiteiten en personen die in een concrete zaak belanghebbende kunnen zijn bij een boetebesluit.
De kring van belanghebbende derden bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete is eerst en vooral afhankelijk van het wettelijke kader (punten 10.6 en 10.13). Zo is belanghebbende onder de AVG de klager wiens databeschermingsrechten zijn geschonden, terwijl in het mededingingsrecht de status van klager kan toekomen aan een concurrerende marktpartij. Zo’n concurrent kan ook belanghebbende zijn bij overtredingen van arbeidswetgeving. Wel moeten deze personen en entiteiten in de concrete zaak voldoen aan de eisen van de Awb om te kwalificeren als belanghebbende, in het bijzonder het vereiste van persoonlijk belang.
Als derdebelanghebbende bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete komen ook in aanmerking rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb (althans als zij een verzoek tot handhaving hebben gedaan). Daartoe moet het optreden van de rechtspersoon vallen binnen zijn statutaire doelstelling, die voldoende specifiek moet zijn, en moet hij het belang ook blijkens zijn feitelijke werkzaamheden behartigen. Als dat het geval is, is de rechtspersoon belanghebbende. Dit kan bijvoorbeeld gelden voor een vakbond bij de handhaving van arbeidswetgeving ten aanzien van (ook) buitenlandse arbeiders die geen lid van de vakbond zijn en voor een consumentenorganisatie bij boetes op grond van de Mw (punt 10.7).
11.3. Ten slotte verzoekt de voorzitter mij om aandacht te besteden aan de gevolgen om een derde als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit voor de rechten van de overtreder bij een procedure over een boete, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende.
Als belanghebbende (procespartij) kan de derde in bezwaar (punt 10.20) en beroep (punt 10.21) in beginsel kennisnemen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, waaronder de stukken die van betekenis zijn geweest voor de boeteoplegging. Als dat voor de rechten van de overtreder problematisch is, biedt de Awb de mogelijkheid om de verplichting om deze stukken ook aan de derde te doen toekomen, ambtshalve of op verzoek van de overtreder, achterwege te laten of te beperken als geheimhouding van de stukken om gewichtige redenen is geboden. Deze mogelijkheid lijkt voldoende ruim om de rechten van de overtreder te beschermen, als dat rechtens nodig is (punt 10.21).
12 Conclusie
Gelet op het voorgaande concludeer ik over de door de voorzitter van de Afdeling opgeworpen vragen als volgt.
Derden kunnen belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete, mits dit is genomen naar aanleiding van hun handhavingsverzoek. Om in het concrete geval als belanghebbende te worden aangemerkt moeten zij wel voldoen aan de diverse vereisten van artikel 1:2, eerste lid, Awb, waarbij vooral de eis van persoonlijk belang aan hun belanghebbendheid grenzen kan stellen.
Rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kunnen ook belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete, mits zij een handhavingsverzoek hebben gedaan en zij voldoen aan de specifieke eisen die deze bepaling stelt aan de statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden van een dergelijke rechtspersoon.
Dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, staat aan de belanghebbendheid van derden, inclusief die van rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen, niet in de weg.
De Awb biedt de mogelijkheid om de toegang van derden tot de stukken die van betekenis zijn geweest voor de oplegging van de bestuurlijke boete, te beperken als geheimhouding van die stukken om gewichtige redenen geboden is. Deze mogelijkheid lijkt voldoende ruim om de rechten van de overtreder te beschermen, als dat rechtens nodig is. - ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6374 (Functioneel plegerschap. Handhaving. Plastic in bluswater in sloot)
[vennootschap] is een bedrijf dat zich richt op de verkoop en reiniging van kunststof pallets. Op 9 maart 2020 brak brand uit op haar terrein op het adres [locatie] in Marum. Als gevolg van die brand zijn plastic van gesmolten kunststof pallets en bluswater van de brandweer terechtgekomen in de zwetsloot die grenst aan het terrein van [vennootschap].
Het dagelijks bestuur heeft bij wijze van zeer spoedeisende bestuursdwang beheersmaatregelen genomen om verspreiding van de verontreiniging zoveel mogelijk te voorkomen. Op 19 maart 2020 is de sanering van de waterbodem van de zwetsloot gestart. In totaal is daarbij 18.900 kilogram plastic en kunststoffen en 859.290 kilogram verontreinigde bagger uit de zwetsloot verwijderd. In combinatie met de hiervoor genoemde beheersmaatregelen, voorbereidende werkzaamheden en bijkomende kosten heeft de bestuursdwang in totaal € 471.675,44 (inclusief btw) gekost. Het dagelijks bestuur heeft zich in zijn besluiten van 27 maart 2020 en 5 april 2020 op het standpunt gesteld dat die kosten voor rekening van [vennootschap] komen, omdat [vennootschap] artikel 6.2 van de Waterwet heeft overtreden. In het besluit op bezwaar van 21 november 2022 heeft het dagelijks bestuur dit standpunt gehandhaafd en de hiervoor genoemde besluiten in stand gelaten.
Hangende het beroep van [vennootschap] tegen het besluit van 21 november 2022 heeft het dagelijks bestuur zich naar aanleiding van de conclusie van advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat [vennootschap] ook artikel 6.8 van de Waterwet heeft overtreden. Het dagelijks bestuur heeft geen aanleiding gezien om het besluit op bezwaar van 21 november 2022 te wijzigen.
De rechtbank heeft het beroep van [vennootschap] gegrond verklaard en het besluit van 21 november 2022 vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur [vennootschap] ten onrechte als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet heeft aangemerkt. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het dagelijks bestuur in beroep niet alsnog artikel 6.8 van de Waterwet aan de zeer spoedeisende bestuursdwang ten grondslag kon leggen. Omdat [vennootschap] geen overtreder is, heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 27 maart 2020 en 5 april 2020 te herroepen. Het dagelijks bestuur kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank.
Het hoger beroep
Het dagelijks bestuur betoogt ten eerste dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in beroep de juridische grondslag van het bestuursdwangbesluit niet kon worden uitgebreid. De aanvulling in het verweerschrift in beroep dat de besluitvorming ook berust op een overtreding van artikel 6.8 van de Waterwet is volgens het dagelijks bestuur aanvaardbaar, omdat de rechtsgevolgen en het feitencomplex niet wijzigen en [vennootschap] niet wordt benadeeld door de gewijzigde motivering. Het dagelijks bestuur betoogt ten tweede dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat [vennootschap] niet als overtreder kan worden aangemerkt en dat de rechtbank de besluitvorming ten onrechte ongedaan heeft gemaakt. Volgens het dagelijks bestuur is [vennootschap] overtreder van zowel artikel 6.2 als artikel 6.8 van de Waterwet. Voor de toerekening aan de rechtspersoon moeten niet alleen de vier criteria van het Drijfmest-arrest worden afgelopen. Ook moet worden beoordeeld of de gedragingen die leidden tot de oppervlaktewaterverontreiniging hebben plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon [vennootschap]. Daarbij zijn alle omstandigheden van het geval van belang, waaronder de aard van de verboden gedraging. De aard van een bedrijf maakt dat een brand grote gevolgen kan hebben, zoals in dit geval. En ook al staat de oorzaak van de brand niet vast, deze vindt wel plaats binnen de invloedssfeer van het bedrijf en daarmee binnen de invloedssfeer van de rechtspersoon. Zij heeft niet voorkomen dat de oppervlaktewaterverontreiniging is ontstaan en heeft de verontreiniging ook niet ongedaan gemaakt.
7.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur niet pas in het verweerschrift in beroep artikel 6.8 Waterwet als grondslag aan het bestuursdwangbesluit kon toevoegen. Artikel 6.8 van de Waterwet is een zorgplichtbepaling en heeft een ruimere strekking dan artikel 6.2 van de Waterwet. Het is te laat om [vennootschap] na het besluit op bezwaar in het verweerschrift nog een nieuw, ruimer verwijt te maken. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het verwijt dat [vennootschap] ook artikel 6.8 van de Waterwet heeft overtreden, niet zonder nadere besluitvorming in deze procedure kan worden meegenomen. De Afdeling gaat daarom uitsluitend in op de vraag of [vennootschap] artikel 6.2 van de Waterwet heeft overtreden.
7.2. Tussen partijen is niet in geschil dat als gevolg van de brand en het blussen van die brand stoffen in het omliggende oppervlaktewater zijn beland. Daarvoor is geen vergunning of vrijstelling als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet verleend. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat artikel 6.2 van de Waterwet is overtreden. Hierna gaat de Afdeling in op het oordeel van de rechtbank dat het dagelijks bestuur [vennootschap] ten onrechte als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet heeft aangemerkt.
7.3. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Daarvan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
7.4. De rechtbank heeft in haar uitspraak terecht beoordeeld of de lozing in de zwetsloot heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon [vennootschap]. Zij heeft daarbij de onder 7.3 genoemde criteria toegepast. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat niet aan deze criteria is voldaan. In wat het dagelijks bestuur aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de overtreding niettemin in de sfeer van [vennootschap] heeft plaatsgevonden. De omstandigheden dat de brand bij [vennootschap] heeft plaatsgevonden en dat het gesmolten plastic in de zwetsloot van haar berdrijf afkomstig is, zijn daarvoor onvoldoende. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het dagelijks bestuur [vennootschap] ten onrechte als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet heeft aangemerkt.
Het betoog slaagt niet. - ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6370 (Handhaving. Bestuursdwang en kostenverhaal. Bluswater met PFAS. Blussen door brandweer. Niet aan bedrijf toe te rekenen. Zorgplicht)
TenneT betoogt dat het college haar ten onrechte als overtreder van artikel 13 van de Wbb heeft aangemerkt. Daartoe betwist TenneT dat, zoals in het besluit van 11 juni 2024 is vermeld, de bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim haar dienstig zijn geweest in het door haar uitgeoefende bedrijf. TenneT voert aan dat zij het PFAS niet op de locatie aan het naastgelegen perceel heeft gebracht of doen brengen en bovendien geheel niets van doen heeft gehad met hetgeen op de locatie en het naastgelegen perceel aan PFAS-verontreiniging is aangetroffen.
9.1. Het college heeft zich, zoals hij in het besluit van 11 juni 2024 met een beroep op recente rechtspraak van de Afdeling over het zogenoemd functioneel plegerschap (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067) heeft gemotiveerd, op het standpunt gesteld dat TenneT als overtreder moet worden aangemerkt, omdat de bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim zich hebben voltrokken in de sfeer van de rechtspersoon van TenneT, doordat deze werkzaamheden TenneT dienstig zijn geweest. Hierbij heeft het college er onder meer op gewezen dat TenneT haar bedrijfsvoering op de locatie door de bluswerkzaamheden zo spoedig mogelijk kon hervatten op de wijze waarop die voor de brand plaatsvond.
9.2. Artikel 13 van de Wbb luidt: “Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.”
9.3. Blijkens de tekst van artikel 13 van de Wbb, is de daarin vervatte zorgplicht gericht tot degene die in of op de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast. Om iemand te kunnen aanmerken als overtreder van artikel 13 is daarom vereist dat diegene handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 heeft verricht.
9.4. De Afdeling stelt vast en tussen partijen is ook niet in geschil dat het blussen met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim, zoals hier het geval, een handeling is als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb en dus een handeling waarop artikel 13 van de Wbb betrekking heeft. Dat betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is. Niet in geschil is verder dat TenneT niet zelf, maar de brandweer, de handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb heeft verricht. Daarom kan TenneT alleen op grondslag van artikel 13 van de Wbb als mogelijke overtreder worden aangeschreven als die door de brandweer verrichte bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim aan haar kunnen worden toegerekend.
9.5. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Daarvan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
9.6. Het college is in het besluit van 11 juni 2024 alleen ingegaan op de onder c genoemde omstandigheid dat de bluswerkzaamheden TenneT dienstig zijn geweest in het door haar uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening. Weliswaar is aannemelijk dat de bestrijding van de brand op 17 december 2019 door de brandweer de (negatieve) gevolgen van die brand zoveel mogelijk heeft beperkt en verdere schade aan het hoogspanningsstation en omgeving heeft voorkomen en daarmee in het algemeen dienstig kan worden geacht. Brandbestrijding door de brandweer betreft ook een kerntaak van de overheid en dient daarmee onmiskenbaar het algemeen belang. Maar naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden, ook niet desgevraagd op de zitting, dat het blussen door de brandweer specifiek met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim TenneT dienstig is geweest in de zin van de hierboven genoemde omstandigheid onder c. Het college stelt slechts dat PFAS-houdend blusschuim in plaats van gewoon bluswater juist bij een grote uitslaande brand als hier voordelen heeft omdat dit het meest effectieve blusmiddel is. Het college heeft echter niet onderbouwd hoe en waarom het gebruik met PFAS-houdend blusschuim in plaats van gewoon bluswater evidente voordelen heeft voor TenneT boven het gebruik van gewoon bluswater. Daarbij betrekt de Afdeling dat, naar op de zitting is gebleken, het niet onaannemelijk is dat niet alle bij deze brand betrokken brandweerkorpsen met PFAS-houdend blusschuim hebben geblust. Hiermee is niet uitgesloten dat ter plaatse ook met niet PFAS-houdende blusmiddelen de brand succesvol had kunnen worden bestreden. Dat, zoals het college op de zitting heeft opgemerkt, het gebruik van PFAS-houdend blusschuim in wet- en regelgeving als zodanig niet wordt verboden en een voor de brandweer gebruikelijk blusmiddel betreft, doet – wat daar verder ook van zij – hier niet ter zake. Van de juistheid van het standpunt van het college dat door PFAS-houdend blusschuim te gebruiken de voortvarende herbouw van het hoogspanningsstation van TenneT en het herstel van de stroomlevering door TenneT beter zijn gewaarborgd en daarmee een duidelijk voordeel voor TenneT heeft opgeleverd, is de Afdeling evenmin overtuigd. Zonder nadere toelichting van het college valt niet in te zien welk voordeel het gebruik van PFAS-houdend blusschuim TenneT concreet heeft opgeleverd.
Voor zover TenneT het gebruik van PFAS-houdend blusschuim had kunnen voorkomen als zij gekend was in de beslissing van een of meerdere van de bij de brand betrokken brandweerkorpsen de brand met PFAS-houdend blusschuim te bestrijden (omstandigheid d), overweegt de Afdeling het volgende. Uit de stukken en het verhandelde op de zitting is gebleken dat TenneT geenszins is gekend in de beslissing van een of meerdere van de bij de brand betrokken brandweerkorpsen om de brand met PFAS-houdend blusschuim te bestrijden. Daarmee heeft TenneT in dit geval geen enkele invloed of zeggenschap kunnen hebben op de handelswijze van de brandweer. Pas nadien is TenneT gebleken dat een of meer bij de brand betrokken brandweerkorpsen de brand met PFAS-houdend blusschuim heeft bestreden. In zoverre kon TenneT dan ook niet erover beschikken of het gebruik van PFAS-houdend blusschuim bij het bestrijden van de brand kon plaatsvinden. Niet valt verder in te zien dat TenneT het risico op een overtreding van artikel 13 van de Wbb willens en wetens heeft aanvaard. Het college heeft daarvoor geen argumenten aangedragen.
9.7. Onder de hiervoor genoemde omstandigheden heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de door de brandweer verrichte bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim in dit geval hebben plaatsgevonden dan wel zijn verricht in de sfeer van rechtspersoon TenneT. Ook overigens doen zich geen omstandigheden voor die maken dat die werkzaamheden hebben plaatsgevonden dan wel zijn verricht in de sfeer van de rechtspersoon TenneT. De bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim kunnen daarom redelijkerwijs niet aan TenneT worden toegerekend. Dit betekent dat TenneT niet als overtreder van artikel 13 van de Wbb kan worden aangemerkt. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat TenneT dat artikel heeft overtreden.
Het betoog slaagt.
Omgevingsrecht
- ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6349
De Afdeling kan het standpunt van het college dat VOF Gouwpark afwijkt van de omgevingsvergunningen niet volgen. De verdeling van de parkeerplaatsen per woningbouwcategorie is niet kenbaar terug te voeren op de parkeertabel. Bovendien zijn de parkeerplaatsen gerealiseerd overeenkomstig de inrichtingstekeningen die deel uitmaken van de omgevingsvergunningen. Als de parkeervoorzieningen niet in overeenstemming waren met het bestemmingsplan, dan had het college VOF Gouwpark de gelegenheid kunnen bieden om de inrichtingstekeningen te wijzigen en, als dat niet gebeurde, de omgevingsvergunningen te weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan. Maar het college heeft dat niet gedaan. Aangezien er ook geen voorschrift aan de omgevingsvergunningen is verbonden, concludeert de Afdeling dat VOF Gouwpark niet in afwijking van de omgevingsvergunningen heeft gebouwd. Dat betekent dat het college alleen al daarom niet handhavend kon optreden wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De rechtbank is, hoewel op andere gronden, terecht tot dezelfde conclusie gekomen. (…) De Afdeling onderschrijft de conclusie van de rechtbank dat artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo in deze situatie geen grondslag bood voor handhavend optreden. Artikel 9.1 van de planregels van het bestemmingsplan “Gouwpark” is namelijk alleen van betekenis voor de toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwen aan het bestemmingsplan. - ABRvS 17 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6122
8.5. Wat betreft de vergunningvrije bebouwing die gekoppeld is aan het erf, heeft de raad in de eerste plaats erop gewezen dat in de planregels van de agrarische bestemmingen is bepaald dat het regelvrij bouwen zoals geregeld in artikel 22.36 van het omgevingsplan, niet van toepassing is vóór de gevellijn. De raad heeft daarmee beoogd om een regel in hoofdstuk 22 van het omgevingsplan, de zogeheten bruidsschat, te wijzigen door het toepassingsbereik daarvan te beperken. In de bruidsschat zijn regels opgenomen over onderwerpen die onder het oude recht in landelijke regelgeving, zoals het Bor, waren opgenomen. De wettelijke grondslag voor de bruidsschat is artikel 22.2 van de Omgevingswet en op grond van het tweede lid van dit artikel kunnen regels in de bruidsschat alleen worden gewijzigd bij een besluit tot vaststelling of wijziging van een omgevingsplan. De wet biedt dus geen grondslag om met een bestemmingsplan een regel in de bruidsschat te wijzigen. Bij de beoordeling in hoeverre vergunningvrije bebouwing in het herstelbesluit kan worden uitgesloten en op welke wijze dat mogelijk is, had de raad moeten uitgaan van het oude recht, omdat dat van toepassing is op het herstelbesluit. De raad heeft dit niet onderkend. Het herstelbesluit is daarom op dit punt in strijd met de vereiste zorgvuldigheid vastgesteld. - ABRvS 17 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6157
8.2. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Alleen als de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, moet de wettelijke procedure opnieuw worden doorlopen.
De raad heeft in dit geval het plan vastgesteld met een aantal wijzigingen. Het gaat in de kern om het opsplitsen van het plangebied in twee bestemmingsplannen en aanpassing van de planregels zoals weergeven in r.o. 4 van deze uitspraak, als gevolg waarvan een minimum aantal woningen van 30 is vastgelegd. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat een wezenlijk ander plan voorligt. Hoewel het plan is opgesplitst in twee bestemmingsplannen, komen de plangrens van het plangebied van de beide bestemmingsplannen tezamen overeen met het ontwerpbestemmingsplan dat ter inzage is gelegd. Anders dan [appellant] en anderen lijken te betogen heeft de opsplitsing van het plangebied voor de aan de plangebieden toegekende bestemmingen en daarbij behorende planregels ook geen gevolgen gehad. Het betoog slaagt niet. - ABRvS 3 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5857
4.3. Een rechtsopvolger onder bijzondere titel kan een procedure bij de bestuursrechter alleen overnemen als het belang bij betrokkenheid in de procedure in zijn geheel is overgegaan op de rechtsopvolger. Dit volgt uit onder meer de uitspraak van 15 juli 2025. Dit is bijvoorbeeld het geval als de eigenaar van een woning een aanspraak op rechtsbescherming heeft opgebouwd vanwege zijn belang als eigenaar. Bij het overdragen van de woning gaat het belang van de eigenaar automatisch en geheel over op een nieuwe eigenaar. Het belang van de eigenaar blijft bestaan en gaat over van de rechtsvoorganger op de rechtsopvolger. Daar is in deze situatie met een opvolgend huurder geen sprake van. [persoon] ontleent zijn aanspraak op rechtsbescherming namelijk aan zijn belang als omwonende. Zijn belang houdt op te bestaan doordat [persoon] de huurovereenkomst opzegt en verhuist. Op dat moment gaat het belang van [persoon] niet automatisch en geheel over op [appellant], maar dat belang eindigt. Voor [appellant] ontstaat een nieuw belang als omwonende op het moment dat hij zelf een huurovereenkomst sluit of op andere wijze de woning gaat bewonen. Op dat moment kon hij de omgevingsvergunning betrekken bij zijn besluit tot het aangaan van de huurovereenkomst of het aanvangen van de bewoning. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat bij een huurder zoals [appellant] alleen het bewonersbelang een rol speelt, terwijl bij rechtsopvolgers andere belangen kunnen spelen, zoals bij een eigenaar het risico op waardevermindering van de woning. Gelet op deze verschillen tussen een rechtsopvolger onder bijzondere titel en een opvolgend huurder ziet de Afdeling, in tegenstelling tot de rechtbank, geen aanleiding om een beroep dat is overgenomen door een opvolgend huurder ontvankelijk te achten.
